出不去、进不来,133亿平方米沉睡宅基地如何唤

 永利集团官方网站     |      2019-11-21 13:45
出不去、进不来,133亿平方米沉睡宅基地如何唤醒?


中国的宅基地制度,坚持“一户一宅”,保障户有所居。然而,随着城镇化进程的加速,城乡二元结构被打破,农村人口向城市流动,由农业转向非农业就业。由此导致农村部分房屋和土地的闲置,进而造成了土地资源的浪费。
明年1月1日,新土地管理法将正式实施。同时,自2015年2月开始的33个试点县市区“三块地”改革,也将于今年底结束。
 
近年来,中国大力推进农村土地制度改革,试点案例不断增加,各类政策红利也在不断释放。如今,新土地管理法将要实施,城乡二元结构下的土地资源要素流动,将会为市场释放相当大的投资机遇。
 
再将视野聚焦,农业农村部日前发布《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》,鼓励利用闲置住宅发展符合乡村特点的新产业新业态,以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。
 
政府推动乡村振兴的同时,农村电商、乡村旅游等新业态亦在萌发,如何释放闲置宅基地盘活后的红利,成为一个需要探讨的话题。
 
背景丨中国特有的农村集体建设用地制度解析
 
在中国,土地制度的最基本前提是公有制。公有制的不同实现形式,分为全民所有制和集体所有制。根据新土地管理法,从所有权分类来看,城市市区的土地属于国家所有;农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。
 
从土地用途来分,土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中,农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、旅游用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
 
建设用地分为城市建设用地及农村集体建设用地。后者又叫乡(镇)村建设用地或农村集体土地建设用地,是指乡(镇)村集体经济组织和农村个人投资或集资,进行各项非农业建设所使用的土地。
 
再将农村集体建设用地细分为三类:集体经营性建设用地、公益性公共设施用地、宅基地。
 
集体经营性建设用地,是指具有生产经营性质的农村建设用地,包括农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地,如过去的乡镇企业和招商引资用地。
 
易居研究院智库中心研究总监严跃进对第一财经记者表示,集体经营性建设用地是本轮土地改革中的最重要一类土地,是允许跟国有土地同权入市的。从具体形态上看,包括水泥厂、砖瓦厂、服装厂、剧院等企业经营用地。
 
公益性公共设施用地,是指与农村居住人口规模相对应配建的、为居民服务和使用的各类设施用地,比如说道路、学校、供销社、农贸市场等相关用地。类似土地并非集体建设用地中的核心用地,但随着当前闲置用地的增加,此类土地的盘活和开发也开始受到房企的关注。从分类上看,此类土地主要包括公益性用地和公共设施用地。
 
宅基地的概念被明确提出,是在1962年的《农村人民公社工作条例(修正草案)》中,但后续的法律和政策文件,并未给出明确定义。现实中可理解为,集体所有的土地中用于农户建造房屋的地基用地,例如地基、建筑物、周围适当面积的菜地、猪圈鸡舍等附属设施。
 
据《2020年集体建设用地投资策略》报告称,当前全国集体建设用地大约为2000亿平方米。其中,宅基地的规模最大,约为850亿平方米,约占农村集体建设用地的一半;集体经营性建设用地规模大约在300亿平方米;公益性公共设施用地的规模,暂时还无统计,但从数量关系进行推算,应该在700亿平方米。
 
现阶段,从政策表述来看,中央层面更强调集体建设用地中的经营性用地入市。对于宅基地的表述,比较委婉,多强调“稳妥”推进政策。不过,对于闲置宅基地的盘活,不论是从新土地管理法,还是从部委层面,都彰显着中央政府的决心。
 
严跃进称,如果单纯强调宅基地,可能会存在盲目拆迁和强行上楼等现象。宅基地有很多复杂的特点,如何定义“闲置”是模糊的,闲置的原因有很多。而从盘活的角度来看,盘活是在不改变基本土地制度的前提下,减少农村空心化,对于土地资源高效利用等有着积极的作用。
 
分析丨宅基地的现状与特点
 
中国的宅基地制度,坚持“一户一宅”,保障户有所居。然而,随着城镇化进程的加速,城乡二元结构被打破,农村人口向城市流动,由农业转向非农业就业。由此导致农村部分房屋和土地的闲置,进而造成了土地资源的浪费。
 
浙江科技学院经济与管理学院副教授叶俊焘对第一财经记者表示,当前宅基地制度主要存在两个弊端:一是出不去,二是进不来。
 
“出不去”表现为,农民如果选择外出务工,完全实现非农就业,农民无法通过市场化手段,来实现宅基地使用权的优化配置,其结果往往是大量农业人口外出务工,但宅基地面积却仍然快速增长,这种不合理导致了农村大量宅基地的闲置,土地资源浪费极大。
 
“进不来”则表现为,城市居民如果想体验农村生活、购买农村住房,在制度上是不被允许的。当前,部分地区出现的农房租赁,事实上也不被现行制度所认可,并不受法律保护,存在极高的风险。尽管一些隐性的宅基地交易或流转客观存在,但均不合法。
 
一边是宅基地的大量闲置,另一边是宅基地难以实现市场价值,失配现象明显。
 
在此背景下,区域差别也使宅基地市场的情况各异:一些城中村、城郊村围绕宅基地存在着大量隐形的私下流转或交易;但城市远郊或者纯农区,由于无法接受到城市化的辐射作用,大量的宅基地只能闲置。
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